Discours du président

Christyn Cianfarani, présidente et chef de la direction de CADSI

10 avril, 18h45, Ottawa

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Bonsoir, sénateurs, et merci de m'avoir invité à vous parler aujourd'hui. Je suis président et chef de la direction de l'Association canadienne des industries de défense et de sécurité, également connue sous le nom de CADSI ; nous représentons plus de 900 entreprises canadiennes de défense — grandes et petites — qui fournissent des technologies et des services à l'appui de nos Forces armées canadiennes, du ministère de la Défense nationale, de la Garde côtière et des organismes de police et de sécurité.

Nous vous avons fourni un document sur l'industrie pour vous aider à mieux la comprendre, car je crois que certains d'entre vous ont demandé si cette industrie existe effectivement au Canada. En effet, nous sommes des partenaires essentiels.

Sur une note personnelle, je travaille dans l'industrie de la défense depuis 20 ans. Dix-sept de ceux de Corporations Canada et 10 de ces années ont été consacrés à répondre à des demandes de propositions (DP) émanant de gouvernements et d'organismes d'approvisionnement en matière de défense partout dans le monde.

L'amélioration du système canadien d'approvisionnement en matière de défense est particulièrement importante compte tenu de l'ambition du gouvernement — telle qu'elle est énoncée dans Strong, Secure, Engagé — d'augmenter les acquisitions de défense à des niveaux jamais vus depuis une génération, quelque 250 projets ou plus. En fait, la semaine dernière, lorsque notre Canadien
Les Forces armées ont informé l'industrie de leurs projets, le nombre qui a été utilisé était de 333.

Au cours de vos délibérations, vous avez peut-être remarqué deux récits de base sur l'approvisionnement en matière de défense au Canada. La première, qui provient en grande partie des membres du gouvernement, est que le système fonctionne bien la plupart du temps, mais qu'il doit être amélioré, surtout en ce qui concerne les grands projets de l'État.

Le deuxième récit — provenant des médias, des universitaires et d'autres intervenants à l'extérieur du gouvernement — est que le système est fondamentalement brisé et nécessite une réforme radicale. À mon avis, la vérité se situe quelque part entre ces deux pôles. Il n'y a pas non plus de consensus sur ce qu'il faut faire à propos de la situation.

Permettez-moi d'abord de souligner que l'approvisionnement en matière de défense est l'une des choses les plus complexes que font les gouvernements. De nombreux projets sont extrêmement coûteux et essentiels à la défense et à la sécurité nationale du pays. La sécurité physique du personnel militaire est en jeu et l'équipement acheté devrait durer des décennies. Les enjeux ne pourraient pas être plus élevés.

Les acquisitions dans le domaine de la défense comportent également de graves risques liés à des facteurs financiers, technologiques ou liés à l'échéancier.
Et il y a une nécessité légitime au Canada, comme dans tous les pays avancés, d'équilibrer trois objectifs : la capacité, le coût et les retombées économiques pour le pays.

En raison de cette complexité inhérente, chaque pays, quel que soit son système, a des problèmes et des controverses liés aux acquisitions de défense. Voici trois gros titres qui illustrent cette réalité :

• Extrait du Guardian en 2018 — Remords de l'acheteur : le triste bilan de l'Australie en matière de matériel de défense ;
• Tiré du magazine Forbes en 2011 — Comment gaspiller 100 milliards de dollars : des armes qui n'ont pas fonctionné ;
• Extrait du Financial Times en 2018 : La spirale des coûts des projets de défense au Royaume-Uni indique des choix difficiles.

Ainsi, le Canada n'est pas unique en ce qui concerne les problèmes et les controverses associés aux acquisitions dans le domaine de la défense. Cela dit, notre système d'approvisionnement en matière de défense jouit d'une mauvaise réputation au pays et à l'étranger, surtout parmi les entreprises. De façon anecdotique, il est considéré comme l'un des plus lents à l'échelle mondiale ; il est complexe à naviguer, très risqué et opaque, avec des résultats incertains. Malheureusement, il y a peu de preuves pour étayer ou réfuter de telles affirmations.

Je crois qu'il est important de dire que notre système actuel n'a pas été conçu dans le cadre d'une conception grandiose de la part d'une personne ou d'un gouvernement.
Au fil des années, nous avons mis au point un système de processus, de procédures, de règlements, de conventions, de cultures et d'habitudes multicouches et entrelacés. Les erreurs commises ont multiplié la surveillance dans les différents ministères. Peu de gens, voire aucun, le connaissent et le comprennent dans toutes ses dimensions.

Selon la propre analyse du ministère de la Défense nationale, la durée des cycles d'acquisition au Canada avait atteint seize ans et demi en 2010-2011, soit une augmentation de 66 % depuis 2004. Nous n'avons pas de données plus récentes sur lesquelles nous appuyer, mais la plupart des dirigeants de l'industrie diraient que le processus n'est pas sensiblement plus rapide aujourd'hui. Plus de données sur le rendement du système vous aideraient certainement dans votre étude.

Nous sommes d'avis que le système canadien a besoin de réformes importantes mais prudentes s'il veut concrétiser les ambitions en matière d'approvisionnement dans Strong, Secure, Engagement. Tout à leur honneur, le gouvernement a pris des mesures positives, notamment dans l'introduction de la nouvelle politique du BIT et, en particulier, des propositions de valeur qui font l'objet de boucles de rétroaction et d'amélioration « continues », et dans la publication du Plan d'investissement du MDN.

Plus précisément, en ce qui concerne le plan d'investissement, c'est quelque chose que l'industrie souhaitait depuis des années. Il s'agit d'un document important pour aider les entreprises à comprendre quelles acquisitions sont à venir, quand elles seront réalisées et combien le gouvernement envisage de dépenser pour ces acquisitions. Il s'agit d'informations essentielles pour que les entreprises puissent planifier et prendre des décisions concernant les investissements dans la R-D, les chaînes d'approvisionnement et les ententes d'équipe. On nous dit également que les projets du Plan d'investissement sont entièrement chiffrés et financés, ce qui devrait permettre une meilleure gestion sur le plan des priorités, de la surveillance et de la responsabilisation.

Bien que le plan d'investissement soit un pas dans la bonne direction, nous espérons que le gouvernement le considère comme un travail en cours. Il peut et devrait continuer d'être amélioré en précisant davantage les fourchette de coûts des projets — dont certaines sont si vastes qu'elles sont pratiquement insignifiantes pour l'industrie — et en précisant davantage le calendrier prévu.

Le gouvernement devrait être en mesure d'avoir des fourchettes de coûts plus étroites pour les technologies dites « prêtes à l'emploi », où les risques sont faibles et où l'équipement est en service dans d'autres administrations. D'autres projets plus axés sur le développement nécessiteront bien sûr des fourchettes de coûts plus larges en raison des incertitudes et des risques accrus qui y sont associés.

L'engagement pris par le gouvernement dans Strong Secure Engagé de développer et de professionnaliser le personnel chargé de l'approvisionnement est également bienvenu, même si nous reconnaissons que cette initiative prendra des années avant de porter ses fruits. Entre-temps, nous encourageons le gouvernement à donner plus de formation au sein de cette main-d'œuvre, à mieux comprendre comment les choses fonctionnent du côté des affaires et à envisager des partenaires civils à long terme du côté de la Défense nationale pour améliorer la stabilité et la « mémoire organisationnelle ».

Alors, que peut-on faire d'autre pour améliorer le processus d'approvisionnement en matière de défense à court ou à moyen terme ? Dans un premier temps, le gouvernement devrait cartographier le système de bout en bout et publier cette carte. Cela aidera à établir une base de référence et pourrait faciliter la détermination des points à améliorer. La structure de gouvernance unique actuelle pour les approvisionnements devrait être remplacée par un système qui adapte la gouvernance et la surveillance au niveau de risque et de complexité d'un projet.

Une idée qui est souvent préconisée est la création d'un seul organisme d'approvisionnement qui regrouperait les fonctions résidant dans trois ministères — MDN, SPAC et ISED — en une seule entité. Il s'agit d'une réforme macroéconomique qui semble avoir du bon sens à première vue. Mais je voudrais vous mettre en garde à ce sujet. Le recours à un seul organisme est une expérience — un acte de foi — impliquant une consolidation extrêmement complexe des fonctions, des autorités juridiques et des cultures organisationnelles, sans parler de plusieurs milliers de personnes, tant civiles que militaires. Un organisme d'approvisionnement centralisé mettrait probablement des années à se concentrer sur tout ce qui se rapproche d'une organisation qui fonctionne bien. Au cours de cette transition, le processus d'approvisionnement pourrait être interrompu.

Assigner toute la responsabilité de l'approvisionnement en matière de défense à un seul ministre n'est pas un simple changement. Cela ressemblerait à une entreprise qui modifierait fondamentalement sa chaîne de montage pendant les pics de production, compte tenu du nombre de projets devant être transportés dans le système. La chaîne de montage restera brisée, peu importe la fréquence à laquelle le PDG change ou qui est le PDG.

Nous devons également garder à l'esprit que les agences d'approvisionnement centralisées existantes — comme celles des États-Unis, du Royaume-Uni ou de l'Australie — ont un mandat profondément enraciné en matière de politique industrielle de défense. Sans cette protection, l'industrie canadienne pourrait être complètement érodée et la croissance que nous constatons actuellement pourrait être perdue. Il convient également de noter que les pays alliés qui ont récemment adopté le modèle d'agence unique — le Royaume-Uni et l'Australie — continuent de connaître des dépassements de coûts et des retards dans les projets. Et un nouvel organisme devra tout de même s'occuper des processus sous-jacents d'approbation et de gouvernance des projets, dont beaucoup sont établis au sein du MDN. Il n'y a pas de moyen facile de contourner tout cela.

Une approche plus mesurée commencerait par une analyse des racines et des branches du système existant, afin d'isoler les parties du système qui ont grandi au fil du temps et qui ont survécu à leur utilité ou qui peuvent être redondantes. Et l'industrie, qui interagit chaque jour avec des parties du système, doit être à cette table pour donner son point de vue sur les processus et les fonctions qui leur causent des frustrations et des problèmes. Cette méthode n'est pas aussi audacieuse ou tape-à-l'air que la création d'un nouvel organisme gouvernemental, mais elle n'est pas aussi risquée et pourrait produire de meilleurs résultats, plus rapidement.

C'est probablement le meilleur conseil que je puisse offrir pour obtenir des résultats concrets dans l'amélioration des processus d'approvisionnement en matière de défense. Le message que je vous adresse, sénateurs, c'est qu'il n'y a pas de pilules magiques ou de solutions simples, mais que l'industrie est prête à donner son avis et à travailler avec le gouvernement pour améliorer les résultats pour nous tous.

Je vous remercie de votre temps aujourd'hui et je serais ravi de répondre à toutes vos questions.

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