Cet article a été publié à l’origine dans le magazine Policy Options.

------------------------------------------

Avec l’arrivée d’un nouveau gouvernement, un des dossiers qui nécessitent de l’attention est la manière d’améliorer les processus d’approvisionnement en défense. Les problèmes qui y sont liés – l’une des entreprises les plus complexes du gouvernement – sont nombreux, variés et en aucun cas uniques au Canada. Il n’y a pas de remède miracle ici. S’il y en avait un, les gouvernements l’auraient adopté il y longtemps. En conséquence, les objectifs devraient être vus non pas comme une correction apportée aux processus d’approvisionnement en défense, mais plutôt comme un processus continu d’amélioration graduelle.

Il y a trois domaines thématiques clés sur lesquels le gouvernement devrait se concentrer et pour lesquels des mesures pratiques peuvent être prises afin d’améliorer le processus et le résultat de l’approvisionnement en défense à court, moyen et long terme.

1. Établir des priorités plus rigoureuses en matière d’approvisionnement en défense et s’y tenir.
2. S’assurer que les fonds approuvés par le Parlement pour le programme d’immobilisations en défense sont dépensés.
3. Élaborer une stratégie industrielle de défense, et peut-être même une stratégie industrielle canadienne générale, afin d’accroître les retombées des acquisitions en défense pour l’économie nationale.

Le premier domaine à améliorer est la façon dont les priorités en matière d’approvisionnement en défense sont établies. Il y a environ 18 mois, le ministère de la Défense nationale (MDN) a diffusé la première version du Guide d’acquisition de la Défense (GAD). Le concept du GAD est bon et pourrait améliorer le processus, la transparence et la certitude entourant les processus d’approvisionnement en défense. Le GAD est mis à jour chaque année et renferme des renseignements de base sur les capacités que les Forces armées canadiennes ont l’intention d’acquérir à court, moyen et long terme. Cela devrait résulter en un établissement des priorités en immobilisations plus ferme de la part du MDN. En fournissant des renseignements de base à propos des projets à venir, notamment sur le calendrier des différentes étapes du processus d’approvisionnement et sur les estimations des enveloppes budgétaires prévues pour chaque projet, le GAD pourrait aider l’industrie à planifier, à faire des investissements et à prendre les arrangements nécessaires pour être plus concurrentielle pour ces programmes.

Lorsque les deux premières éditions du GAD ont été publiées, en 2014 et en 2015, l’industrie de la défense a reconnu que la préparation de ces documents a nécessité un effort majeur, et l’apprécie. Le GAD comprend plus de 200 projets, et 50 % ont été mis de côté (c’est-à-dire reportés) entre la première et la deuxième édition. Néanmoins, le GAD pourrait devenir une priorité et, au besoin, être simplifié. Du point de vue de l’industrie, plus un projet demeure actif longtemps, plus grande est la somme dépensée par les entreprises pour tenter de se faire une place en entreprenant des activités de développement commercial ou de marketing. Cet argent pourrait être mieux dépensé. En conséquence, le fait d’avoir des projets moins nombreux ayant des échéances plus serrées entre le besoin en capacités et les demandes de propositions avantagerait tout le monde – l’industrie, le MDN et les autres ministères.

En outre, l’étendue des estimations des enveloppes budgétaires prévues pour chaque projet est souvent très large, de 500 millions de dollars à 1,5 milliard de dollars dans certains cas. L’industrie en comprend la raison : une fois le montant rendu public, on désire tenir parole à tout prix. Donc au risque de ne pas prévoir un budget assez important et de faire de trop grosses promesses, l’écart a tendance à être très large. En vérité, il est impossible d’estimer à la perfection le coût des projets, particulièrement les projets de développement et ceux qui dureront de nombreuses années. 

Nous avons tous besoin de changer notre façon de penser en matière de portée, de budget et de « promesse publique », c’est-à-dire que nous devons tous être plus ouverts aux changements à mesure que se déroule le processus d’approvisionnement. Nous devons également mettre en place les modalités, conditions et systèmes appropriés pour la gestion de projets complexes et la gestion du risque. Nous devons nous assurer que le système d’approbation et la volonté de réaliser les promesses ne soient pas si rigides que nous nous retrouvons pieds et poings liés dans le processus. Bref, un effort doit être fait pour resserrer l’étendue de l’estimation des coûts dans le GAD afin de répondre à ses objectifs de transparence et de faire en sorte que ce document aie une valeur réelle pour le gouvernement, l’industrie et le Parlement.

Le deuxième domaine principal à améliorer dans le processus d’approvisionnement en défense est l’alignement des dépenses en immobilisations du MDN avec les approbations financières du Parlement pour le ministère. Au cours des dernières années, des sommes sans précédent ont été approuvées par le Parlement, sommes que le MDN n’a pas pu dépenser. Ces sommes s’élèvent à 7 milliards de dollars; au cours de l’exercice financier précédent uniquement, on parle de 2 milliards de dollars. La majeure partie de ces fonds non dépensés a été affectée au programme d’immobilisations. Le résultat de ce gel des dépenses est que l’achat d’équipement dont ont besoin les Forces armées canadiennes a été considérablement retardé, ce qui pourrait miner leur intégrité opérationnelle.

Les raisons de ces importants retards dans les dépenses sont diverses. Bon nombre d’entre elles sont d’origine interne au gouvernement et sont totalement hors du contrôle du MDN. Heureusement, selon son programme électoral de 2015, le nouveau gouvernement s’est engagé à ce que « le financement prévu ne [dorme] plus dans les coffres année après année ». Étant donné que les causes de ces délais sont multiples et variées et qu’elles touchent aussi plusieurs ministères fédéraux, les ministères concernés devraient travailler avec l’industrie pour déterminer les changements pratiques à apporter afin de s’assurer que le financement des immobilisations ne reste pas dans les coffres d’année en année.

Dans la plupart des pays, les gouvernements utilisent les processus d’approvisionnement en défense pour avantager leur économie […] La défense ne s’apparente absolument pas à un marché libre, et ce, partout dans le monde.

Enfin, le troisième domaine à améliorer est l’élaboration d’une stratégie industrielle de défense visant à accroître les retombées économiques des processus d’approvisionnement en défense. Le marché international des produits et services de défense est contrôlé, voire plus que contrôlé, par les gouvernements. Dans la plupart des pays, les gouvernements utilisent les processus d’approvisionnement en défense pour avantager leur économie, pour stimuler la capacité de leur base industrielle et pour accroître leur souveraineté et leur sécurité nationale. En d’autres mots, la défense ne s’apparente absolument pas à un marché libre, et ce, partout dans le monde.

Les politiques industrielles de défense, sous diverses formes (certaines sont explicites, d’autres moins, mais elles sont tout autant puissantes) sont des éléments permanents du paysage en Europe, aux États-Unis, en Australie et dans la plupart des pays industrialisés. Mais pas au Canada. Les politiques industrielles de défense transcendent également le spectre politique et sont appuyées par les gouvernements de gauche et centre-droite. Des statistiques frappantes diffusées dans une étude menée en 2013 par Avascent, une firme internationale reconnue de consultants en défense, illustre cette réalité. Selon cette étude, même après trente ans de privatisations généralisées à travers l’Europe, les gouvernements européens sont demeurés les seules ou principales parties prenantes, détenant la majorité des droits de vote et de contrôle dans les décisions stratégiques clés, dans le quart des principales entreprises en défense de l’Europe. Combinée au fait que les gouvernements constituent les principaux, voire les seuls, clients du marché de la défense, la situation montre ce que nous devons savoir à propos de l’importance des politiques industrielles de défense.

Il est temps que le Canada élabore sa propre politique industrielle en défense ou une stratégie industrielle canadienne plus générale, dans laquelle la défense est un important contributeur.

Personne ne réclame que le gouvernement canadien se mette à acquérir ou à diriger les entreprises en défense. Toutefois, la réalité du marché international des produits et services de défense est telle que les économies nationales et la sécurité nationale bénéficient d’avantages uniques lorsqu’il y a une solide base industrielle de défense au pays. Il est temps que le Canada élabore sa propre politique industrielle de défense ou une stratégie industrielle canadienne plus générale, dans laquelle la défense est un important contributeur. Cela devrait façonner la stratégie pour la structure industrielle unique et les exigences en matière de sécurité nationale du Canada. La recapitalisation des Forces armées qui n’arrive qu’une fois par génération étant en cours, nous sommes sur le point d’être en mesure de poser un geste stratégiquement important pour le Canada. C’est le moment pour le Canada d’améliorer sa position et de mieux aligner ses politiques avec celles de ses alliés.

Le gouvernement de Justin Trudeau a un programme chargé. À en juger par le programme électoral du Parti libéral, il semble que le gouvernement souhaite apporter des améliorations considérables aux processus d’approvisionnement en défense. Heureusement, il existe des étapes pratiques à court, moyen et long terme à suivre pour réformer ces processus et faciliter l’obtention de meilleurs résultats pour les Forces armées canadiennes, le gouvernement, l’industrie et les contribuables canadiens. Nous devons simplement nous mettre à la tâche.